作为一种限制生育意愿的经济措施，社会抚养费正式退出历史舞台

7月20日，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》）正式对外发布。《决定》在“组织实施好三孩生育政策”中提出，取消社会抚养费，清理和废止相关处罚规定。这意味着，社会抚养费作为一种限制生育意愿的经济措施，正式退出历史舞台。（摘编自《南方都市报》《中国青年报》、澎湃新闻）

从“超生罚款”到“社会抚养费”

“社会抚养费”制度诞生于上个世纪80年代初，是严格的限制生育政策的产物。

上世纪70年代后期，我国人口已近10亿。1978年，计划生育第一次被写入宪法。1980年9月25日，中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生育一个孩子。1981年3月6日，国家计划生育委员会设立，作为国务院常设机构。随后，全国计生工作体系一直建立到社区、村组。

彼时，与之相对应的“超生罚款”制度也应运而生。1992年3月，国家计划生育委员会、财政部、国家物价局联合颁布《计划外生育费用管理办法》，明确计划外生育费是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金。“超生罚款”开始由单纯针对违法行为的行政处罚，转变为带有限制性和处罚性质的行政收费。1996年出台的《行政处罚法》进一步明确，对于超计划生育的，不得给予罚款，但可以征收“计划外生育费”。2000年3月，中央8号文件明确规定实行社会抚养费征收制度。同年，财政部、国家计生委联合下发文件，要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”。

2002年8月2日，国务院公布《社会抚养费征收管理办法》，明确了“社会抚养费”的定义——为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。自此，“社会抚养费”完全取代“超生罚款”，并有了明确的法律依据。

在中国社会科学院法学研究所研究员支振锋看来，从“超生罚款”到“计划外生育费”，再到“社会抚养费”，虽然叫法不一样，法律性质也在变化，但是实际上都是通过经济手段来影响公民的生育意愿。

存废之争持续多年

进入21世纪后，社会上有关社会抚养费存废的问题一直争议不断。一方面，社会抚养费的征收与上户、上学等多项公民基本权利“捆绑”，暗涌的跨部门权力寻租和利益瓜分逐渐被揭露；另一方面，其收支不清广受质疑。

2000年以后，随着人口和计划生育法规的实施，各地计划生育执法方式逐渐改善，从强征“超生罚款”，演变为较柔和的“捆绑式”征收社会抚养费。其中，“最有效”的征收方式是与上户口“捆绑”——不缴清社会抚养费，计划外生育的孩子，就不能上户口，没有户籍，成为“黑户”，孩子将被剥夺更多的生存发展权利甚至基本的受教育权。此外，各地和计生捆绑的还有医保、落户、购房、结婚登记、身份证明等各种“土政策”，在社会上引发极大争议。此次，《决定》中明显提到，清理和废止相关处罚规定，将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩。

此外，社会抚养费被挪用、私分的乱象也曾普遍存在。2013年9月，国家审计署首次公布9省份45县2009—2012年间的社会抚养费收支情况审计调查结果。调查发现，各地对社会抚养费的征收标准不统一，基层自由裁量权过大，数以百万、千万计的实际征收费用未入国库。此外，社会抚养费被挪用、私分现象普遍存在。

为了让社会抚养费制度更加规范，2014年11月，国务院法制办网站公布了《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》（以下简称《条例（送审稿）》），并向社会公开征求意见。《条例（送审稿）》修订幅度较大，如统一征收标准，确保全额上缴国库，年度征收总额要主动公开等。但是《条例（送审稿）》公布后引起了更大的社会争议。有人认为社会抚养费屡次发生违法征收、截留挪用资金等问题，应该取消；也有人认为应通过立法完善。2014年12月2日，为了回应舆论关切，当时的国家卫计委召集部分学者解读社会抚养费等问题。与会专家认为，条例修订后，原来社会批评较多的征收标准不一、收支混乱等情况会得到有效治理，社会抚养费的管理将会更规范。

“当时各方的意见不统一，争论也比较多。”支振锋表示。最后《条例（送审稿）》并没有正式发布，社会抚养费的存废之争也不了了之。

继续征收已不合时宜

随着2015年12月27日，新的人口与计划生育法出台，全面二孩政策正式实施，各地的人口政策也开始转向“鼓励按政策生育”。

不过在宪法、人口与计划生育法均未提出取消生育数量限制的政策背景下，作为政策执行的手段，社会抚养费也被保留了下来。2016年以来，随着全面二孩政策实施，多省市开始降低社会抚养费的征收标准。有观察指出，对于减少乃至完全取消社会抚养费，地方层面并未面临较大“阻力”与“利益羁绊”。

2018年9月，国家卫健委在《十三届全国人大一次会议第1948号建议的答复》中提到，全面二孩政策的实施，基本实现了国家生育政策与群众生育意愿的统一。社会抚养费的征收对象主要是政策外生育第三个及以上子女的人群，违反法律法规生育子女的公民明显减少，社会抚养费制度对生育行为的调节作用明显降低。

2021年5月31日，党中央决定实施三孩生育政策，并且提出一系列配套支持措施。北京大学国家发展研究院教授赵耀辉表示，这是继2015年全面二孩政策之后的一个重大举措，标志着我国实现了支持生育的根本性政策转换。

支振锋认为，现在取消社会抚养费是顺理成章的事情。支振锋参加过对地方生育情况的调研。在他看来，原来的生育政策取得很大的成效，计划生育外的情况在很多省份都呈现出减少的趋势。“随着单独二孩、全面二孩等优化生育政策出台，更加友好、更加包容的生育政策下人们的生育意愿并未有很大提高，征收社会抚养费的情况也越来越少。在某种意义上来讲，继续征收社会抚养费已经不合时宜。”支振锋说。

国家卫生健康委人口家庭司司长杨文庄日前也公开表示，当前，我国人口发展的战略目标发生了重大变化。现在是促进人口长期均衡发展，这与上世纪七八十年代控制人口过快增长，以及进入新世纪以来稳定低生育水平的人口发展目标是不一样的。所以，社会抚养费等制约措施确实不合时宜，需要及时废止。

并不意味着全面放开生育

取消社会抚养费，是不是代表全面放开生育？对此，杨文庄回应称，不应夸大社会抚养费对落实计划生育政策的作用。他指出，三孩政策也是计划生育政策，虽然在逐渐放宽，但是计划生育作为人类文明进步的产物，还是要继续坚持下去。

此次，《决定》中还明确提到，依法依规妥善处理历史遗留问题。支振锋分析认为，遗留问题大体上就两种：一种情况是在新的规定生效前，个人已上缴社会抚养费；第二种情况是新政策实施前，社会抚养费征收还未执行完毕。对此，杨文庄表示，对之前违反法律法规规定生育三孩的，根据国家相关法规并征求有关部门意见，已依法作出征收决定并执行完毕的，应当予以维持；已经作出征收决定但尚未执行完毕的，已经征收部分不予退还，未征收部分不再继续征收；尚未调查或作出征收决定的，不再受理、处理。

“也就是说，交了的社会抚养费是不会退还的。”支振锋说。

“取消社会抚养费制度后，现有的社会抚养费管理办法及相关行政法规需要废除”。支振锋表示，人口和计划生育法未来也可能面临修改，各省区市的人口和计划生育条例也应相应修改，“未来的生育政策会更加友好包容，随之而来的会是一揽子鼓励生育的利好政策”。